Gläubigerkartell damals und heute: Die Auswirkungen des Kartells wegen vorzeitiger Kreditrückzahlungen von 2011 auf das Jahr 2020

Von Dr. Viktória Villányi

Das Gläubigerkartellverfahren, das sich seit seinem Beginn im Jahr 2011 allmählich zu einem jahrzehntelangen Verfahren entwickelte, das zunächst vor der ungarischen Wettbewerbsbehörde, dann vor den Budapester Stadtgerichten und schließlich vor dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung anhängig war, scheint mit der Entscheidung des Budapester Stadtgerichts vom Juli 2020 zu enden. Doch zu diesem Fall, der sowohl die privaten Schuldner als auch die Akteure des ungarischen Bankensektors schwer getroffen hat, lassen sich noch einige weitere Auswirkungen in Erwägung ziehen. Welche Botschaft, wenn überhaupt, bleibt von dem Fall des Kartells zur vorzeitigen Rückzahlung für die ungarische Gesetzgebung, die Akteure des Bankensektors oder auch die privaten Schuldner?

Dieser Artikel soll einen Einblick in die Auswirkungen des Falles geben, der 2011 begann, als die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) ein Kartellverfahren gegen dreizehn Kreditbanken wegen eines mutmaßlichen Kartells einleitete. Das Kartell ziele darauf ab, den voraussichtlichen Verlust durch vorzeitige Rückzahlungen zu begrenzen, die durch Maßnahmen der ungarischen Regierung als Reaktion auf die Wechselkursschwankungen ermöglicht wurden, von denen private Hypothekenschuldner nach der Wirtschaftskrise von 2009 betroffen waren.

Ungarischer Bankenverband: Fehlgeleitete staatliche Intervention

Die zugrundeliegende Geschichte begann am 19. September 2011, als das ungarische Parlament das Gesetz CXXI von 2011 über die vorzeitige Rückzahlung von Krediten (Gesetz über die vorzeitige Rückzahlung) verabschiedete, das es privaten Schuldnern ermöglichen sollte, Rückzahlungen zu einem festen Wechselkurs vorzunehmen, um so die Auswirkungen von Wechselkursschwankungen abzuschwächen. Um das Fortschreiten der durch immer höhere Kreditzinsen verursachten sozialen Krise zu verhindern, zielte die Intervention der Regierung darauf ab, die Schuldner vor einer möglichen Zwangsräumung ihrer Häuser zu bewahren. Im September 2011 reichte der ungarische Bankenverband jedoch beim Verfassungsgericht einen Antrag auf Aufhebung des Gesetzes über die vorzeitige Rückzahlung ein, in dem er argumentierte, dass die beschleunigte Verkündung des Gesetzes in mehreren Punkten gegen das Gesetz über die Gesetzgebung verstoße, vor allem weil sie den Beteiligten nicht genügend Zeit lasse, sich auf die Folgen des sich ändernden rechtlichen Umfelds vorzubereiten, und weil die zuständigen Ausschüsse keine angemessene Abschätzung der wirtschaftlichen Folgen vorgenommen hätten.

Wechselkursänderungen und die zunehmende, massive Anzahl gleichzeitig eingereichter Kreditanträge setzten die Banken unter unmittelbaren und enormen finanziellen Druck. Mehrere hatten Liquiditätsprobleme und mussten Entlassungen vornehmen sowie organisatorische Anpassungen durchführen, einige Unternehmen zogen sogar einen Ausstieg aus dem ungarischen Markt in Erwägung. Bis Dezember 2011, kurz nach Inkrafttreten des Gesetzes über die vorzeitige Rückzahlung, reichten fast einhundertzwanzigtausend Schuldner Anträge auf vorzeitige Kreditrückzahlung ein. In seiner verspäteten Antwort wies das Verfassungsgericht schließlich 2013 den Antrag des Verbands ab.

In der Zwischenzeit, nur wenige Tage vor Inkrafttreten des Gesetzes, hielten dreizehn Vertreter des Bankensektors, darunter Geschäftsführer, Risikomanagement-Experten und andere Repräsentanten, eine Reihe von Frühstücksrunden zum Thema Risiken im Privatkundengeschäft ab, die als Forum für informelle Diskussionen über die zu ergreifenden Maßnahmen dienten. Im Mittelpunkt der Gespräche standen die Risiken einer vorzeitigen Rückzahlung und Ideen zur Minderung des voraussichtlichen Verlustes. Auf das erste Treffen am 15. September folgten zwei weitere Runden am 29. September und 31. Oktober, bei denen die Teilnehmer bereits über Kreditlimits zur Senkung der massiven Kreditrefinanzierungskredite diskutierten und auch eine Erhöhung der Kreditzinsen in Erwägung zogen.

Wettbewerbsbehörde: 9,5 Milliarden Strafe für Gläubigerkartell

Zweck und Thema der Frühstücksrunden wurden der Wettbewerbsbehörde aus verschiedenen Quellen mit der Begründung gemeldet, dass die Treffen kartellrechtliche Bedenken aufwerfe, sodass die Behörde im November ein Wettbewerbsverfahren gegen die teilnehmenden Banken einleitete. Die Wettbewerbsbehörde schloss 2013 ihr über zwei Jahre laufendes Verfahren mit einer Entscheidung ab und verhängte gegen die Kartellteilnehmer eine Strafe in Höhe von 9,5 Milliarden HUF auf der Grundlage des ungarischen Wettbewerbsgesetzes und der Bekanntmachung über die Strafen der GVH (die von der Behörde angewandte Methodik zur Bestimmung eines numerischen Wertes für konkrete Arten von Verstößen, basierend auf der Schwere, mildernden Faktoren und anderen Aspekten). Die Entscheidung gelangte zu dem Schluss, dass die Teilnehmer der Frühstücksrunden die gemeinsame Absicht teilten, einen umfassenden Plan zur Begrenzung vorzeitiger Kreditrückzahlungen zu verabschieden, den sie durch eine abgestimmte Aktion zur Reduzierung von Refinanzierungskrediten, z. B. durch stufenweise Anhebung der Kreditzinsen, durchzuführen beabsichtigten. Gemäß der Entscheidung boten die Frühstücksrunden den Teilnehmern ein Forum zur Abstimmung ihrer Marktaktivitäten durch Austausch von Geschäftsgeheimnissen und strategischen Informationen, und vier teilnehmende Banken setzten die Vereinbarungen durch bilaterale Konsultationen fort. Die GVH-Entscheidung hob hervor, dass unter den Banken, die Gegenstand des Verfahrens waren, acht Banken die geplanten Maßnahmen zur Einschränkung der vorzeitigen Rückzahlung im Zeitraum zwischen 2011 und 2012 durch Beschränkung ihrer Beteiligung an der Ausgabe von Rückzahlungskrediten umsetzten. Dieser Zeitraum war von der Regierung zur Regelung der Anträge auf vorzeitige Rückzahlung bestimmt worden. 

Die schließlich gegen acht Banken verhängte Strafe in Höhe von 9,5 Milliarden HUF kam zumindest noch immer unerwartet, da die Banken (jedenfalls aus ihrer Sicht) nicht die Absicht hatten, konkrete, umfassende und abgestimmte Aktionspläne zu erörtern. Zudem konnten durch das Verfahren der GVH keine tatsächlichen Markteffekte des Kartells nachgewiesen werden (die zu einer faktischen Einschränkung des Wettbewerbs zwischen Kreditangeboten geführt hätten). Die Rechtsberater der Banken hoben auch hervor, dass die GVH in ihren früheren Verfahren und Praktiken die Art der informellen Gespräche, die in den Jahren 2011-2012 stattfanden, nicht als Hardcore-Kartell (d. h. als die schwerste Form von Kartellrechtsverstößen) qualifiziert habe. Von den acht Banken, die zur Zahlung einer Strafe verpflichtet worden waren, reichten sechs Banken eine Verwaltungsklage gegen die GVH ein. In ihrer Klage bestritten sie, dass die Frühstücksgespräche überhaupt als Verstoß gegen das Wettbewerbsrecht zu qualifizieren seien, und sie trugen vor, dass die GVH es versäumt habe, die Berechnung der Strafen für jede beteiligte Bank zu begründen.

Kurie: Verfahrensfehler der GVH stehen nicht im Vergleich zur Schwere der von Kartell verursachten Schäden

Eine Entscheidung zugunsten privater Schuldner war absehbar – die Wirtschaftskrise, der Schutz privater Schuldner, die Last der öffentlichen Meinung und die Rechtspolitik verschonten auch die Gerichte und die Justiz nicht. Die Kläger reichten 2014 bei der Kurie (oberster Gerichtshof) einen Antrag auf gerichtliche Überprüfung der Entscheidung der zweiten Instanz des Stadtgerichts ein, in dem sie argumentierten, dass mehrere Verstöße gegen das Wettbewerbsverfahren begangen und die Grundrechte der Kläger verletzt worden seien und eine fehlerhafte Bewertung der Auswirkungen des Wettbewerbs auf den Markt vorgelegen habe. Die Kurie legte dem Europäischen Gerichtshof im Rahmen der Beurteilung erschwerender Umstände bei der Auslegung und Qualifizierung wiederholter Verstößen ein Ersuchen um Vorabentscheidung vor. In ihrer Entscheidung verpflichtete die Kurie die GVH schließlich, das Verfahren wegen fehlerhafter Berechnung und fehlender Begründung der Methode zur Berechnung der Strafe zu wiederholen. Gleichzeitig bestätigte die Kurie auch, dass das Vorgehen der beteiligten Banken als Verstoß zu qualifizieren sei und als solche die Kriterien eines Hardcore-Kartells erfülle.

Das wiederholte GVH-Verfahren und die Entscheidung des Stadtgerichts vom Juli 2020 

In dem wiederholten Verfahren halbierte die GVH die Gesamtstrafe für die sechs Banken, wandte jedoch einen neuen Bußgeldbescheid (Berechnungsmethode) an und reduzierte – entgegen den Erwartungen der Banken – nicht jede Strafe proportional, sodass die Banken, die diese Entscheidung nicht hinnehmen wollten, erneut Verwaltungsklage gegen die Entscheidung der GVH einreichten. In dieser Phase des Verfahrens konnten die Kläger jedoch die Erklärung der GVH über den Verstoß und das Bestehen des Kartells nicht mehr anfechten. Die Klage beschränkte sich auf die Beurteilung der Begründung der Methode, die für die Berechnung der Strafe angewandt wurde. Die klagenden Banken argumentierten, dass die GVH Berechnungen, die für die Festlegung der Höhe der Strafe relevant sind, fehlerhaft angewandt habe, da die GVH nur einen einzigen relevanten Produktmarkt berücksichtigt habe, obwohl es zwei verschiedene Produktmärkte gebe, die unter dem Aspekt der Beschränkung des Marktwettbewerbs relevant seien. Kreditrefinanzierungsdarlehen seien somit als zwei verschiedene Produkte zu qualifizieren, weil sie für zwei verschiedene Zwecke ausgegeben würden, nämlich für Hypothekenrückzahlungen und ungebundene Rückzahlungen. Darüber hinaus argumentierten die Banken, dass es die GVH versäumt habe, von der Summe der relevanten Umsätze alle Steuerzahlungen und gesetzlichen Zahlungen, die an Verbraucher für die unlauteren Geschäftspraktiken der Banken geleistet wurden, abzuziehen, sodass die GVH die Berechnung der Strafen fälschlicherweise auf einen breiteren Produktmarkt und höhere Umsätze gestützt habe.

Das Gericht bewertete die Stellungnahmen der klagenden Banken zum GVH-Verfahren schließlich jedoch als unbegründet. In seiner endgültigen Entscheidung hob das Gericht hervor, dass geringfügige Verfahrensfehler der GVH die Entscheidung nicht unwirksam machten und die Verfahrensfehler in Schwere und Konsequenzen nicht mit dem Kartellverhalten und der Haftung der klagenden Banken für Wettbewerbsrechtsverstöße verglichen werden könnten.

Wie es weitergeht: die Auswirkungen des Falles auf die Gesetzgebung

Die Entscheidung des Gerichts verpflichtete die sechs Banken somit zur Zahlung einer Geldbuße in Rekordhöhe (auch nach erheblicher Herabsetzung). Auf den ersten Blick scheint es also, dass sich das Ergebnis des neun Jahre dauernden Verfahrens nicht wesentlich vom Ergebnis des (wiederholten) GVH-Verfahrens unterscheidet. Sicher ist, dass die Entscheidung als Präzedenzfall dient, dessen Auswirkungen über die juristische Praxis hinausgehen, die Aspekte der Gesetzgebung prägen und den Akteuren des Bankensektors als Richtschnur für ihre weitere Tätigkeit dienen. Die Fragen und Argumente, die in den Jahren der ausgedehnten Verfahren gestellt und in den Medien ausführlich behandelt wurden, zielten darauf ab, Gesetzgeber und Bankenvertreter zu einer effizienteren und proaktiven Zusammenarbeit oder zumindest überhaupt zu einer Zusammenarbeit zu bewegen. Eine gemeinsame Vorgehensweise, in diesem Falle unter Berücksichtigung der Vorschläge des ungarischen Bankenverbandes und den berechtigten Interessen der Privatschuldner, würde möglicherweise übereilte gesetzgeberische Schritte und wirtschaftliche Rückschläge verhindern.

Botschaft des Verfassungsgerichts: die Devisengesetze und das Rückzahlungsmoratorium 2020

Während des neunjährigen Verfahrens erließ das Verfassungsgericht mehrere Entscheidungen in Zusammenhang mit diesem Fall der vorzeitigen Rückzahlung. In den Sommern 2014 und 2015 wurden beim Verfassungsgericht bezüglich der beiden Gesetze zur Währungsumrechnung neue Verfassungsbeschwerden gegen die Gesetzgebung zur Kreditrückzahlung eingereicht. Zuletzt warf im Frühjahr 2020 das Kreditrückzahlungsmoratorium, das von der Regierung als Ausgleich für die wirtschaftlichen Rückschläge der Covid-19-Pandemie eingeführt wurde, ähnliche Bedenken auf.

Im Jahr 2013 wies das Verfassungsgericht die Beschwerde des ungarischen Bankenverbands aus dem Jahr 2011 wegen Verstoßes gegen das Gesetz über die Gesetzgebung ab, in der sich die Banken gegen die beschleunigte Verkündung des Gesetzes über die vorzeitige Rückzahlung aussprachen. Der Verband hob hervor, dass das Gesetz, indem es die Folgenabschätzung zu potenziell nachteiligen Auswirkungen der Rückzahlung auf die Wirtschaft unberücksichtigt ließ, die Kapazitäten und Ressourcen des am stärksten betroffenen Sektors sowie die berechtigten Interessen der direkt betroffenen Akteure außer Acht lasse. Trotz dieser Tatsachen räumte das Verfassungsgericht dem rechtlichen und sozialpolitischen Zweck des Gesetzes über die vorzeitige Rückzahlung Vorrang ein und bestritt nicht die Rechtmäßigkeit der Intervention, die darauf abzielte, eine fortschreitende soziale und wirtschaftliche Krise in einer beispiellosen Notsituation zu verhindern. Daher wies es die Beschwerde des Ungarischen Bankenverbands zurück. Das Verfassungsgericht betonte, dass es sich bei der Entscheidung um ein einmaliges Instrument des wirtschaftlichen Krisenmanagements handle.

In späteren ähnlich gelagerten Fällen in den Jahren 2014 und 2015 prüfte der Gerichtshof Aspekte der Funktionsweise des Bankensektors und wies Beschwerden privater Schuldner gegen neue Rechtsakte zur Festlegung von Fremdwährungskursen zurück. Nach der Begründung des Verfassungsgerichts könnten einzelne Rückzahlungsfälle von Fremdwährungskreditschuldnern nicht als Entsprechung der wirtschaftlichen Krisensituation von 2011 betrachtet werden, die die Einführung spezieller Instrumente zur Erleichterung der Kreditrückzahlung von Hypothekenschuldnern verlangt hätten, um Eigenheime vor drohenden Zwangsräumungen zu retten.

Zusammen mit den Entscheidungen des Verfassungsgerichts führte auch die endgültige Entscheidung des Stadtgerichts, die im Juli im Fall des Kartells zur vorzeitigen Rückzahlung 2011 erging, dazu, dass die ungarische Gesetzgebung mit mehr Umsicht in Situationen handelte, die ein Eingreifen in den Wirtschaftskreislauf erforderlich machen könnten. Ein solches Instrument, das angewandt wird, um den wirtschaftlichen Rückschlag durch die COVID-19-Pandemie auszugleichen, beinhaltet das Kreditrückzahlungsmoratorium, das den Schuldnern die Möglichkeit bietet, die Rückzahlungen bis zum Jahresende aufzuschieben, und gleichzeitig den Banken die Möglichkeit gibt, die Zinssätze bei Bedarf zu erhöhen. Die Botschaft, die sowohl vom Verfassungsgericht als auch durch die Bedingungen des Moratoriums an die privaten Schuldner ausgeht, lautet, private Darlehen und Rückzahlungen mit mehr finanziellem Bewusstsein zu planen – ein Gewinn unter den zahlreichen Verlusten, die sich aus dem Fall der vorzeitigen Rückzahlung im Jahr 2011 ergaben.